La Corte di Cassazione, sez. pen., con la sentenza 13/01/2020, n. 844, fornisce un interessante riepilogo degli orientamenti giurisprudenziali sul c.d. abuso per necessità, dai quali emerge che il diritto all'abitazione è comunque subordinato al rispetto della normativa urbanistica nazionale.

FATTISPECIE
Nella fattispecie il ricorrente si opponeva all’ordine di demolizione di una parte di un immobile nel quale vivevano due famiglie, adducendo l'indisponibilità di un altro diverso alloggio nonché delle necessarie risorse economiche per garantirsi un'altra abitazione. Il ricorrente, invocando l’art. 8 della Convenzione dei diritti dell’uomo (riguardante il diritto al rispetto della vita privata e familiare e alla casa), sosteneva che la demolizione avrebbe violato il diritto alla tutela dell’abitazione in quanto, riguardando la parte più consistente dell’immobile, avrebbe privato di fatto le persone che vi abitavano del diritto di disporre di un’abitazione rispondente alle condizioni minime di tutela della dignità umana.

ORIENTAMENTI SUL DIRITTO ALL’ABITAZIONE
Al riguardo la Corte di Cassazione, con la sentenza 844/2020, ha richiamato gli orientamenti sul tema sviluppati dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (CEDU) e dalla giurisprudenza italiana, secondo i quali l'interesse dell'ordinamento nazionale è quello di abbattere l'immobile abusivamente realizzato, ripristinando l'ordine giuridico violato e garantendo il rispetto delle disposizioni urbanistiche applicabili. La demolizione quindi configurerebbe una legittima sanzione ripristinatoria, e l'interesse con essa perseguito deve ritenersi prevalente sul diritto all’abitazione dell'immobile abusivamente realizzato.

La giurisprudenza ha escluso inoltre che la demolizione dell'opera abusiva possa legittimamente avvenire solo ove il condannato abbia a disposizione un alloggio alternativo, ovvero qualora a ciò abbia provveduto lo Stato, non potendosi riconoscere un diritto assoluto all'inviolabilità del domicilio e, dunque, dell'abitazione, tale da precludere l'esecuzione dell'ordine di demolizione dell'opera abusiva.

Ciò che invece è stato ritenuto indefettibile dai giudici europei è una valutazione, caso per caso, finalizzata al bilanciamento del diritto del singolo alla tutela dell'abitazione e dell'interesse dello Stato ad impedire l'esecuzione di interventi edilizi in assenza di un regolare titolo abilitativo, ossia in altri termini gli interessi tutelati mediante la concreta applicazione della normativa in materia edilizia e territorio.
Ne consegue che l'eventuale violazione dell'art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, va verificata sotto il profilo della proporzionalità dell’ordine di demolizione rispetto alle condizioni personali e familiari dei destinatari della sanzione.

CONCLUSIONI
Alla luce dei suesposti orientamenti, la Corte ha affermato che:
- l'esecuzione dell'ordine di demolizione di un immobile abusivo non contrasta con il diritto al rispetto della vita privata e familiare e del domicilio di cui all'art. 8 della Convenzione dei diritti dell’uomo (CEDU);
- il diritto all'abitazione non può essere qualificato come assoluto, dovendo lo stesso essere comparato con l'interesse della collettività all'effettiva applicazione della normativa in materia edilizia;
- l'ordine di demolizione non costituisce una sanzione penale, bensì una misura funzionalmente diretta al ripristino dello status quo ante, la cui non esecuzione è limitata ad ipotesi specificamente individuate dal legislatore (come la c.d. fiscalizzazione ex art. 34, D.P.R. 380/2001);
- nel caso di specie la demolizione ordinata non poteva essere considerata sproporzionata rispetto all'interesse del singolo, tenuto conto che la stessa riguardava unicamente una porzione dell'opera (ossia un suo ampliamento) e non l'immobile nella sua interezza.

FISCALIZZAZIONE DELL’ABUSO EDILIZIO
Infine, secondo i giudici, al caso di specie non era neppure applicabile l’art. 34, D.P.R. 380/2001 (che prevede la possibilità di sostituire la rimozione della porzione abusiva dell'immobile con una sanzione pecuniaria nel caso in cui la demolizione non possa avvenire senza pregiudizio per la restante parte), in quanto:
- il consulente tecnico non aveva fornito dati scientificamente attendibili idonei a dimostrare l’effettiva incidenza della demolizione parziale sull’intero immobile;
- l’opera abusiva realizzata non risultava solo difforme parzialmente dal titolo abilitativo, ma difettava totalmente del necessario permesso di costruire.

Al riguardo è stato infatti precisato che la disciplina prevista dall'art. 34, comma 2, D.P.R. 06/06/2001, n. 380 (cosiddetta procedura di fiscalizzazione dell'illecito edilizio) trova applicazione, in via esclusiva, per gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire e non equivale ad una "sanatoria" dell'abuso edilizio, in quanto non integra una regolarizzazione dell'illecito, né autorizza il completamento delle opere realizzate, venendo le parti abusive tollerate, nello stato in cui si trovano, solo in funzione di conservazione di quelle realizzate legittimamente.

Fonte: Bollettino Online di Legislazione Tecnica
www.legislazionetecnica.it

Migliorare il riutilizzo dei materiali di scarto delle costruzioni per rafforzare la transizione verso un’economia circolare. Questo l’obiettivo del progetto CONDEREFF (Construction & demolition waste management policies for improved resource efficiency), che vede coinvolta l’ENEA e altri 8 partner di 7 paesi (Spagna, Grecia, Francia, Repubblica Ceca, Italia, Austria e Germania). Finanziato dal Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale, il progetto intende superare le principali criticità che ostacolano la più ampia diffusione dei prodotti derivanti dalla valorizzazione dei rifiuti da costruzione e demolizione (C&D), che rappresentano il 40% del totale dei rifiuti speciali prodotti in Europa. In questo modo sarà possibile offrire alternative all’uso di materie prime vergini, consentendo anche ai paesi partecipanti di migliorare gli obiettivi di riciclaggio e l’efficienza   nell’uso delle risorse.
“Dopo aver analizzato le principali criticità di carattere normativo-procedurale, economico, tecnico e culturale metteremo a disposizione dei partner una metodologia per superarle in funzione delle specificità dei diversi paesi, coinvolgendo stakeholder ed esperti del settore. I risultati di questa attività aiuteranno i decisori politici ad adottare misure specifiche utilizzando le migliori pratiche dei paesi partner in cui l’utilizzo dei rifiuti da C&D è ampiamente praticato”, spiega Antonella Luciano, responsabile per ENEA del progetto.
Nella prima fase di attuazione, in tutti i paesi partecipanti sono stati analizzati il quadro normativo, il potenziale economico dei rifiuti da C&D, le capacità di riciclaggio e le best practice.  “Durante tutta la prima fase del progetto, ENEA ha coinvolto nello studio i principali stakeholder. Ci si è poi confrontati su approcci e migliori pratiche anche attraverso workshop internazionali su specifiche tematiche, come ad esempio quello organizzato a Roma dalla Regione Lazio, con il supporto tecnico di ENEA, sull’utilizzo del Green Public Procurement (GPP) come motore per la gestione efficiente dei rifiuti da costruzione e demolizione. Non è un caso che questo workshop sia stato organizzato dai partner italiani, essendo l’Italia l’unico paese europeo ad aver reso obbligatorio il GPP e ad aver attivato un sistema di monitoraggio”, conclude Antonella Luciano.
Oltre alle autorità pubbliche, destinatarie finali dei risultati del progetto, sono attivamente coinvolti tutti gli attori che si occupano di regolamentazione e gestione dei rifiuti da C&D a vari livelli, come le imprese di costruzione e demolizione, le imprese di riciclaggio, le autorità di controllo, i professionisti e i ricercatori.

Una costruzione abusiva costituisce sia reato come abuso edilizio sia illecito amministrativo. Il reato è soggetto a prescrizione, mentre invece l’illecito amministrativo non si prescrive mai.
Il Comune interessato potrebbe ordinare la demolizione della costruzione abusiva. Mentre da un punto di vista penalistico, dopo il decorso di quattro o cinque anni, il reato edilizio è prescritto.
Per chi commette l’abuso edilizio è previsto l’arresto e l’ammenda, mentre la sanzione amministrativa concerne il ripristino dello stato dei luoghi entro un termine di 90 giorni.
Per il colpevole del reato è previsto l’arresto e una multa, con importo massimo di 51.645€.
A livello penale, realizzare un intervento edilizio illecito è punito secondo l’art. 44 del D.P.R. n. 380/2001.

Ci sono tre diverse ipotesi:

    l’ammenda fino a 1.0329 euro per l’inosservanza delle norme, delle prescrizioni e delle modalità esecutive dei lavori previste dal Decreto nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire;
    l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 5.164 a 51.645 euro nei casi di esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza del permesso o di prosecuzione degli stessi nonostante l’ordine di sospensione;
    l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 15.493 a 51.645 euro nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio. La stessa pena si applica anche nel caso di interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso.

La sanatoria edilizia è anche un illecito amministrativo (che può portare anche alla demolizione dell’opera, ma non alla sanzione penale). In questo caso la prescrizione non scatta mai. Quindi, una volta che venga accertata l’esistenza dell’opera abusiva, è legittimata sempre l’adozione del provvedimento di demolizione.
Procedure per domande di inizio lavori: CILA E SCIA
La Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata (CILA) e la Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA) sono procedure con le quali è possibile dare inizio ai lavori il giorno stesso in cui la pratica viene depositata presso gli uffici comunali.
La SCIA va presentata nel caso in cui gli interventi in questione interessino parti strutturali dell’immobile o comportino modifiche esterne dell’edificio.
Al termine degli interventi previsti dalla CILA, il direttore dei lavori deve comunicare al Comune la regolare esecuzione e le eventuali varianti. Il decreto legislativo 126/2016 e il decreto legislativo 222/2016 sostituiscono parzialmente la Denuncia Inizio Attività (DIA) con la SCIA.

Gli interventi che è possibile realizzare mediante segnalazione certificata di inizio di attività, SCIA, sono:

    interventi di manutenzione straordinaria sulle parti strutturali degli edifici;
    azioni di restauro e risanamento conservativo sulle parti strutturali degli edifici;
    interventi di ristrutturazione edilizia che non comportino modifiche di volumetria, cambio di destinazione d’uso nei centri storici, cambio di sagoma degli edifici vincolati.

Viene introdotta anche la SCIA alternativa al permesso di costruire (ossia la super SCIA che sostituisce la Super DIA) e riguarda:

    interventi di ristrutturazione che implicano modifiche sostanziali;
    nuova costruzione o ristrutturazione urbanistica disciplinati da piani attuativi e accordi negoziali;
    interventi di nuova costruzione che attuano strumenti urbanistici generali.

La SCIA sostituisce totalmente la Dichiarazione di Inizio Attività (DIA) rendendo più snello l’ottenimento di un titolo per eseguire dei lavori.

Fonte: articolo di Mariangela De Pasquale